Губернская реформа во время правления
императора Павла I Романова

В соответствии с этими задачами было осуществлено сокращение количества губерний с 50 до 41, упразднены сословные суды, снижены расходы на чиновников путем сокращений мест, проведение ревизий и усиление позиции губернаторов.

Началом реформы можно считать 12 декабря 1796 г. – состоялся указ «О новом разделении государства на губернии».

Причины и предпосылки

• Предыдущая реформа губерний была проведена Екатериной II в 1775 году и с тех пор, по мнению Павла I, система накопила достаточно большое количество необходимых исправлений
• Император был сторонником усиления вертикали власти.
• Считал чрезмерными расходы на управление

Описание реформы

Сокращение числа губерний

Указом «О новом разделении государства на губернии» от 12 декабря 1796 г. общее число губерний, созданных в екатерининское время, сокращалось с 50 до 41 и одной области (область Войска Донского). Территории сокращаемых губерний приписывались к рядом находящимся, просиходило их укрупнение.

Границы почти половины губерний были изменены с целью до конца реализовать принципы административно-территориального деления, заложенные ещё в екатерининском Учреждении о губерниях 1775 г. Определение границ новообразованных губерний законом возлагалось на губернаторов, которые несли личную ответственность за выполнение данного поручения перед Сенатом и императором. Указом от 22 декабря 1796 г. было установлено, что образование губерний и ликвидация учреждений в упраздненных губерниях должны быть закончены к 1 мая 1797 г.

Сокращение штата чиновников

Параллельно с изменением административнотерриториального устройства реформированию подверглись штаты губерний – происходило существенное сокращение количества губернских чиновников и сумм, выделяемых на содержание губернского аппарата. 25 февраля 1800 г. был опубликован «Общий штат губернских и уездных присутственных мест» с 1796 по 1801 г., фактически завершивший административную реформу с учетом опыта ее реализации, выявленного в ходе сенаторских ревизий.

В казенных палатах были упразднены должности экономии директора, одного из советников, одного асессора. Из числа должностных лиц, значившихся как «по губернии вообще», исчезли губернские стряпчие. Сокращение численности гражданских служащих в губернском управле нии напрямую было связано с упразднением 9 губерний и закрытием ряда учреждений.

К 1800 г. в каждой губернии вместо девяти губернских учреждений^[1]Учреждения для управления губерний Всероссийской империи
1775 г. включали: 1) Генерал-губернаторское или наместническое
правление; 2) Палата уголовного суда; 3) Палата гражданского
суда; 4) Казенная палата 5) Совестной суд; 6) Верхний
земский суд; 7) Губернский магистрат; 8) Верхняя расправа;
9) Приказ общественного призрения работало только три: губернское правление, палата суда и расправы, казенная палата.

Существенно уменьшилось количество судебных инстанций в губернии^[2] Клочков М.В. Очерки правительственной деятельности
времени Павла I. – Пг., 1916. – С. 416–418.. По штатам 31 декабря 1796 г., палаты уголовного и гражданского суда преобразовывались в департаменты одной палаты суда и расправы, упразднялись губернские сословные суды, то есть верхние земские суды, губернские магистраты и верхние расправы, что привело к исчезновению выборного сословного элемента из судебной системы, являющегося составной частью реформы 1775 г. Губернские надворные суды сохранились в Литовской губернии и в столицах, где они были разделены на два департамента.

Хотя одновременно произошло значительное сокращение расходов на содержание губернской администрации (более чем в два раза: 23 170 руб. – 8 070 руб. по I разряду и 32 150 руб. – 11 125 руб. по II разряду), у оставшихся чиновников оклады сохранились на прежнем уровне, поскольку сокращение расходов осуществлялось, прежде всего, за счет сокращения числа государственных служащих.

Одновременно, Указом от 22 декабря 1796 г. были ликвидированы должности наместников, что должно было придать государственному аппарату единообразие. В тех регионах, где существовали наместничества, полномочия наместника переходили к губернатору.

Проведение ревизий

Стремление верховной власти быть в курсе всех дел в стране, в том числе и о темпах и результатах губернской реформы, способствовали усилению контрольно-ревизионной функции государства. Шестого октября 1799 г. был издан указ, предписывающий проводить сенаторские ревизии губерний раз в три года. Проведение ревизий возлагалось на утвержденных императором сенаторов. В задачи ревизоров входило общее обозрение состояния дел на местах: проверка отправления правосудия, случаи служебных и финансовых злоупотреблений, контроль внутренней полиции социальное и экономическое положение губерний.

Каждый ревизующий сенатор получил подробную инструкцию, согласно которой им вменялось в обязанность проверять деятельность судебных органов, исполнение законов, наличие предусмотренных законом учреждений и состояние делопроизводства в них; выяснять, разделена ли губерния на уезды, какова численность населения в уездах и городах, в каком состоянии находятся развитие торговли и уровень цен на продовольствие, законны ли существующие в губернии сборы, каковы причины накопления недоимок^[3]РГИА. Ф. 1537. Оп. 1. Д. 34. Л. 135–137.

Сенаторы собирали данные о положении казенных крестьян, казенных лесов, получали сведения о кредитных учреждениях, проверяли деятельность сиротских домов, дворянских опек, приказов общественного призрения и т.д. Все распоряжения ревизоров находились под контролем Сената, который получал и обсуждал их донесения. Решения Сената по ревизиям, требовавшим издания новых законов, поступали на рассмотрение императора^[4] Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы
(XIX – начало XX вв.) // Некоторые вопросы изучения
исторических документов XIX – начала XX в.:сб. ст.
– Л.: [Б.и.], 1967. – С. 152–156.

В результате ревизий сенаторы насчитали 26631 нерешенное дело. Ревизоры обнаружили по всем губерниям большие суммы недоимок, равные 10% годового бюджета страны. Сенатские указы почти повсеместно не выполнялись^[5] ГИА. Ф. 1375. Оп. 1. Ед. хр. 1. Л. 316; Ф. 1374. Оп.
3. Ед. хр. 2223. Л. 10.. Одной из немногих губерний, где в результате ревизии не обнаружились правонарушения, была Казанская губерния.

Результатом проверки, которая показала степень реализации административной реформы и готовность имеющегося государственного аппарата к ее проведению, стала значительная ротация кадров в местных государственных учреждениях. После ревизии 1799–1800 гг. было уволено 208 чиновников. Хотя в распоряжениях императора об их увольнении не указываются служебные нарушения и злоупотребления, можно предположить именно эту причину как основную в ротации кадров в 1800–1801 г

Усиление роли губернатора

Существенно увеличивалась административная роль губернатора, который, фактически, становился правителем губернии, подотчетным в своей деятельности Сенату и генерал-прокурору. В мае 1800 г. был издан указ «О наставлении всем губернаторам, чтобы наблюдали в смотрении над присутственными местами и начальниками, дабы они были в своих должностях исправны»^[6]Хавский П.К. Собрание российских законов. – СПб., 1820.
Кн. 1. Листы не нумерованы.. В чрезвычайных случаях губернатор имел право докладывать непосредственно императору^[7]Павел I. Рескрипты и записки государя императора Павла
I к графу Аракчееву. – С. 12..

Ярко показывает взгляды Павла I на функционирование местного управления письмо Казанскому губернатору А.И. Муханову:

«… в наставлении высочайше данном господам губернаторам, губернатор именуется хозяином всей врученной в смотрение его губернии, и он наблюдает, чтоб все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, примечал и выведывал, все ли начальники в канцеляриях и прочих правлениях в исполнении своих должностей исправны…»^[8]НАРТ. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1. Л. 87..

Курс на вертикализацию управления, взятый Павлом I, способствовал усилению полномочий губернской администрации в отношении органов местного самоуправления: они получили власть замещать вакантные места, открывающиеся до выборов дворянства, где было недостаточное количество дворянства – получили право замещать выборные должности «живущими там не у дел чиновниками»^[9]РГИА. Ф. 1374. Оп. 2. Ед. хр. 1448. Л. 1–3.. Предводителям дворянства разрешалось отлучаться от должностей лишь с ведома губернатора. Гражданским губернаторам предоставляется право своей властью определять и увольнять земских комиссаров или исправников, присутствовать при дворянских собраниях «по делам общественным бывающим».

В результате преобразований императора Павла I на смену трехзвенной вертикали власти «Сенат – наместник – губернатор» пришла система «Сенат – губернатор». С этого времени все нити управления концентрировались в руках губернатора, ставшего главным должностным лицом в местном управлении.^[10]Л.Ш. КУАНЧАЛЕЕВА, ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА В РОССИИ НА РУБЕЖЕ
XVIII–XIX ВВ

Итоги и результаты

• Количество губерний сокращено с 50 до 41
• Существенно сокращены штаты губернских чиновников и расходы на их содержание
• Проведены ревизии по результатам которых было уволено боле 200 чиновников
• Усилена роль губернатора
• Вместо трехзвенной вертикали власти «Сенат – наместник – губернатор» пришла система «Сенат – губернатор»

Административные реформы

1. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи 1775 г. включали: 1) Генерал-губернаторское или наместническое правление; 2) Палата уголовного суда; 3) Палата гражданского суда; 4) Казенная палата 5) Совестной суд; 6) Верхний земский суд; 7) Губернский магистрат; 8) Верхняя расправа; 9) Приказ общественного призрения
2. Клочков М.В. Очерки правительственной деятельности времени Павла I. – Пг., 1916. – С. 416–418.
3. РГИА. Ф. 1537. Оп. 1. Д. 34. Л. 135–137
4. Паина Э.С. Сенаторские ревизии и их архивные материалы (XIX – начало XX вв.) // Некоторые вопросы изучения исторических документов XIX – начала XX в.:сб. ст. – Л.: [Б.и.], 1967. – С. 152–156
5. ГИА. Ф. 1375. Оп. 1. Ед. хр. 1. Л. 316; Ф. 1374. Оп. 3. Ед. хр. 2223. Л. 10.
6. Хавский П.К. Собрание российских законов. – СПб., 1820. Кн. 1. Листы не нумерованы.
7. Павел I. Рескрипты и записки государя императора Павла I к графу Аракчееву. – С. 12.
8. НАРТ. Ф. 1. Оп. 1. Д. 1. Л. 87.
9. РГИА. Ф. 1374. Оп. 2. Ед. хр. 1448. Л. 1–3.
10. Л.Ш. КУАНЧАЛЕЕВА, ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XVIII–XIX ВВ